2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“完善行政执法与刑事司法衔接机制”作为全面深化改革的重大问题之一。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）中明确提出“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中又再次重申健全行政执法和刑事司法的衔接机制。2024年4月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会联合制定发布了《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》（以下简称“《意见》”），为行刑衔接提供了能够落地的制度保障。2024年10月，中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）召开进一步全面深化资本市场改革专题座谈会，强调了要综合施策提振资本市场，坚持在法治轨道上深化改革，进一步完善资本市场基础制度，为市场提振信心。可见，在当今国家加强法治政府建设的大形势下，研究证券领域行政执法与刑事司法的衔接问题极具理论价值与实践意义。

《中华人民共和国证券法》（2019年修订）第一百七十八条规定，“国务院证券监督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当依法将案件移送司法机关处理；发现公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理”。

2006年3月2日，证监会、公安部共同发布了《关于在打击证券期货违法犯罪中加强执法协作的通知》（证监发〔2006〕17号），该通知规定证监会在日常监管和调查证券违法案件过程中，对可能涉嫌经济犯罪的线索，应当及时向公安机关通报，商请公安机关配合开展调查工作。另外，还确立了证监会与公安部的重大疑难复杂案情会商机制。

2024年4月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会联合制定发布的《意见》强调，依法从严从快从重查处财务造假、侵占上市公司资产、内幕交易、操纵市场和证券欺诈等违法犯罪案件；证券发行人、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、金融从业人员等实施证券期货违法犯罪的，应当依法从严惩处；全链条打击为财务造假行为提供虚假证明文件、金融票证等的中介组织、金融机构，为内幕交易、操纵证券期货市场犯罪实施配资、操盘、荐股等配合行为的职业团伙，与上市公司内外勾结掏空公司资产的外部人员，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。同时，建立健全信息通报机制、执法司法联合专项行动机制、工作会商机制，完善办案协作机制。《意见》的出台无疑促进了依法打击证券期货违法犯罪活动的开展，保障了资本市场健康发展，在程序和实体上都进一步细化了证券市场行刑衔接的相应工作机制。

2024年上半年，证监会重点落地《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》要求，落实《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》。另外，在《意见》出台后，迅速结合行政执法工作新形势、新特点，突出强本强基、严监严管以及依法从严打击证券期货违法犯罪活动。

（图为2024年上半年证监会公开行政处罚决定书分析图，图中比例与下文行政处罚事项按顺序一一对应，详细数据见附件《2024年上半年证监会公开的行政处罚决定书分析表》）

2024年上半年证监会公开行政处罚决定书分析表.xlsx

根据官方数据，2024年上半年，证监会查办证券期货违法案件489件，作出处罚决定230余件、同比增长约22%，惩处责任主体509人（家）次、同比增长约40%，市场禁入46人、同比增长约12%，合计罚没款金额85亿余元、超过去年、全年总和。

根据笔者对于上述证监会公开的62件行政处罚决定书的分析，行政处罚事项中“对证券交易内幕信息的知情人或者非法获取内幕信息的人违反规定从事内幕交易的行政处罚”“对违反规定操纵证券市场的行政处罚”“对信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的行政处罚”占据高位，约为总行政处罚的40%；证监会对操纵市场、内幕交易类案件共作出处罚45件，同比增长约10%，处罚责任主体85人（家）次、同比增长约37%，罚没金额约23亿余元、同比增长约9%。

在上述证监会公开的62件行政处罚决定书中，其余行政处罚多为“对证券交易内幕信息的知情人或者非法获取内幕信息的人，在涉及证券的发行、交易或者其他对证券的价格有重大影响的信息公开前，买卖该证券，或者泄露该信息，或者建议他人买卖该证券的行政处罚”“对信息披露义务人未按规定报送有关报告或者履行信息披露义务的行政处罚”“对证券服务机构未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的行政处罚”“对发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的行政处罚”“对违法出借自己的证券账户或者借用他人的证券账户从事证券交易的行政处罚”及“证券市场禁入”，占据总行政处罚的27%，其中共处罚“关键少数”约100人次，同比增长约40%，罚没约3.5亿元，同比增长约38%，市场禁入约27人次。证监会执法条线按照党中央、国务院部署，将从严打击财务造假等信息披露违法行为列为执法重点，共查办相关案件192件、同比增长25%，共处罚责任主体283人（家）次、同比增长约33%，罚没金额47亿余元、同比增长约6倍，刑事移送230人（家）次、同比增长238%，具体信息详见《2024年上半年证监会公开的行政处罚决定书分析表》。

《意见》所指的证券期货犯罪，包括刑法中欺诈发行证券罪；违规披露、不披露重要信息罪；背信损害上市公司利益罪；伪造、变造股票、公司、企业债券罪；擅自发行股票、公司、企业债券罪；内幕交易、泄露内幕信息罪；利用未公开信息交易罪；编造并传播证券、期货交易虚假信息罪；诱骗投资者买卖证券、期货合约罪；操纵证券、期货市场罪；背信运用受托财产罪；提供虚假证明文件罪（仅限涉及证券期货业务）；出具证明文件重大失实罪（仅限涉及证券期货业务）。

上述证券期货犯罪中，最常见的证券犯罪为内幕交易、泄露内幕信息罪；操纵证券、期货市场罪；违规披露、不披露重要信息罪；欺诈发行证券罪。

行政机关在证券市场执法的过程中发现当事人涉嫌刑事犯罪，是否应当适用刑事优先原则？对此问题，学界存在分歧和争论。

具体而言，一种观点认为不宜适用该原则，行政执法机关有权在移送司法机关之前对涉嫌犯罪的案件作出行政处罚。其理由有三：一是刑事优先原则适用应局限于同一法院审理的某些刑民交叉案件，而不适用于行政处罚与刑事处罚相竞合的案件；二是行政处罚响应速度快于刑事处罚速度，行使优先原则客观上不利于及时制止，不具有可行性；三是行政处罚作为传统的行政行为，其行政色彩浓厚，更加注重对效率的追求；而刑事处罚兼具打击犯罪与保障人权的双重目标，更加强调司法权所关注的公平正义之价值追求。价值取向的不同使得对二者的严厉程度进行强行区分既无必要，又无意义。综上，是否适用刑事优先原则值得商榷。

另一种观点则认为行政机关在证券市场执法时发现涉嫌犯罪的情况，应当及时移送司法机关，遵循刑事优先原则。其认为一是刑罚处罚更有利于全面保护公共利益及惩治证券犯罪，理应优先适用。二是犯罪的社会危害性更大，应优先审查。三是从程序上看，行政机关对行为人作出行政处罚并不是司法机关审理行政犯罪案件所必经的前置程序；恰恰相反，由于司法机关的权威性较行政机关更强，司法机关所认定的犯罪事实和已经过其审查的证据，对行政机关具有当然的效力。

除以上两种对立互斥的观点之外，还有部分学者提出，应当从刑事优先原则向同步协调原则迈进：行政机关与司法机关若发现同一违法、犯罪行为的线索，均可对其进行立案调查，整个过程并无必然的先后之分。行政机关对行为人涉嫌犯罪的行为不停止调查及处罚，对案件是否涉嫌犯罪以及收集证据等问题向司法机关咨询，司法机关及时提出意见；若是涉及重大犯罪案件，可以申请司法机关介入，及时对犯罪嫌疑人采取强制措施并防止证据流失。

就证券期货违法行为的行刑衔接而言，相关规定也明确了刑事优先原则。《证券期货违法行为行政处罚办法》第二十七条规定，“案件调查终结，中国证监会及其派出机构根据案件不同情况，依法报单位负责人批准后，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，依法移送司法机关”。第二十九条规定，“中国证监会及其派出机构在行政处罚过程中发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法、及时将案件移送司法机关处理。司法机关依法不追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，中国证监会及其派出机构依法作出行政处罚决定。

可见，刑事优先原则在相关规定中较为明确。然而，细究证券市场行政执法与刑事司法的实体衔接，以对证券交易内幕信息的知情人或者非法获取内幕信息的人违反规定从事内幕交易的行政处罚来看，与之相对应的是内幕交易、泄露内幕信息罪，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条对于“情节严重”的认定，具体是从证券交易成交额、期货交易占用保证金数额、获利或者避免损失数额、次数等进行认定。由此，证券行政处罚与犯罪的边界较为模糊，多以数额确定划分行政处罚与违法犯罪的边界。

因此，刑事优先不宜绝对化，立足于当前证券市场的现实环境来看，应根据现实环境以及具体个案的需要来明确适用何种法律法规，笔者据此建议确立“刑事优先为原则、行政优先为例外”的适用规则，具体的例外情形包括“情况紧急的需要行政处理的”或者“行政处罚与刑事处罚边界模糊的”。具体理由如下：一是以刑事优先为原则符合法理解释、也具有较为明显的优势。与行政处理相比，刑事处理具有证明标准要求更高、事实认定更精准、程序设计更完备、程序结构更公正、刑事制裁更严厉的优势。二是以刑事优先为原则并不意味着刑事优先的绝对化。《行政处罚法》既有第二十七条第一款关于“行刑双向移送”的规定，也存在第三十五条“已决的行政拘留折抵相应刑期和罚款折抵罚金”的规定，而后者恰恰说明法律并不禁止行政处罚先于刑罚。行刑衔接中判定何种程序优先首先是一种尚未进入刑事程序的优先，因此在尚未进入刑事程序前需要做好充分的研判，加强司法机关与行政机关之间的协调配合。三是尽管刑事处罚重于行政处罚，但行政处罚也具有种类多、效率高的特点，在应对突发紧急情况、维护社会公共利益方面具有得天独厚的优势，有必要承认行政优先作为紧急情况下的例外规则的地位。

综上，此种规则属于兼顾法定性与必要性，也即除法律有明确规定，在进行移送的同时，可以进行行政处罚决定的情形以外，当行政机关对违法行为进行调查过程中，发现案件涉嫌构成犯罪的，应当及时移送公安机关处理，在公安机关处理过程中，行政机关应中止对案件的处理，不得先行作出行政处罚决定，否则构成程序违法。

有关证券市场行政执法与刑事司法衔接的症结和机制的完善如何，未完待续，请持续关注！